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      許文:構建具有中國特色的綠色稅制體系

      2022-08-17 | 來源:中國財經報 | 作者:許文
      時間:2022-08-17   來源:中國財經報
      作者:許文

        面對日益嚴峻的資源環境約束,黨的十八大以來,按照綠色發展和建設生態文明的戰略要求,我國積極推動稅制的綠色化改革和轉型,逐步構建起具有中國特色的綠色稅收制度,在促進資源節約集約利用、生態環境保護、應對氣候變化和推行綠色發展理念等方面發揮了積極作用。下一步,面對新時期的綠色低碳發展任務,還應進一步深化綠色稅制改革,助力經濟社會全面綠色化轉型,加快建設生態文明和美麗中國。

        綠色稅制的“破與立”

        黨的十八大之前,我國已經形成了綠色稅制的雛形。在當時的稅制體系中,已有資源稅、消費稅、車船稅和車輛購置稅等與綠色相關的部分稅種,以及增值稅、企業所得稅等關于環境保護、節能和資源綜合利用等方面的綠色稅收政策,在一定程度上發揮了促進資源節約利用和生態環境保護的作用。但此時的稅制體系依然存在著以生態環境保護為直接目的的核心稅種缺失的問題,且綠色稅制調控范圍較窄,綠色激勵力度不足。

        自黨的十八大提出“大力推進生態文明建設”以來,我國綠色稅制建設步伐加快。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確了稅制改革方向,提出了“調整消費稅征收范圍、環節、稅率,把高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入征收范圍,加快資源稅改革,推動環境保護費改稅”的稅制“綠化”要求。

        十年間,通過積極推進稅制的綠色化改革,我國綠色稅制建設取得了顯著成效。目前,我國已形成了以環境保護稅為核心,與資源稅、消費稅、車船稅、車輛購置稅等綠色相關稅種相配合,以增值稅、企業所得稅等綠色稅收政策為補充的,覆蓋資源節約和生態環境保護各個領域和環節的,具有中國特色的綠色稅制體系。

        開征環境保護稅,確立綠色稅制的主體稅種。自2007年國務院出臺的《節能減排綜合性工作方案》提出“研究開征環境稅”,到2016年12月25日十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過環境保護稅法,并于2018年1月1日起施行,我國環境保護稅的開征可謂“十年磨一劍”。環境保護稅采用排污費改稅的方式,總體保留了原排污費的制度框架和內容,但對征收范圍、稅率和稅收優惠等進行了改革和調整,在稅費負擔平穩過渡的基礎上適度加大了對污染排放的調控力度,并通過稅收立法增強了執法剛性和強制力。環境保護稅法明確了“保護和改善環境,減少污染物排放,推進生態文明建設”的立法目的。它是我國第一部專門體現綠色發展、推進生態文明建設的單行稅法,彌補了綠色稅種在污染排放調控上的缺位,成為綠色稅制的主體稅種。它的施行標志著我國真正構建起了適合我國國情的綠色稅制。

        推進稅種的“綠化”改革,稅制綠色度不斷提高。從資源稅看,在前期實施原油、天然氣和煤炭等從價計征試點改革的基礎上,我國自2016年7月起全面實施礦產資源稅從價計征改革,并全面清理收費基金。同時,在河北省實施水資源稅改革試點,2017年又將試點范圍進一步擴大到北京、天津、山西、內蒙古等9。▍^、市)。2019年第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議審議通過資源稅法,進一步強化了資源稅在促進資源節約集約利用方面的作用。從消費稅看,在對成品油征收及對乘用車和摩托車按排氣量設置差別稅率的基礎上,為促進環境治理和節能減排,我國在2014年至2015年連續3次提高成品油消費稅稅額,汽油等油品稅額由1元/升提高到1.52元/升,柴油等油品稅額由0.8元/升提高到1.2元/升。2015年,將電池和涂料兩種污染產品納入消費稅征收范圍,消費稅在污染產品調控方面的作用不斷加強。從車輛購置稅看,2012年以來,我國多次實施減征小排量乘用車和免征新能源汽車購置稅的優惠政策,2018年第十三屆全國人大常務委員會第七次會議審議通過了車輛購置稅法。從車船稅看,車船稅法于2012年正式實施,除按照排氣量設置差別稅額外,還對節能汽車減半征收車船稅;對新能源車船免征車船稅。

        綠色稅收優惠政策逐步完善,激勵作用加大。結合稅種的“綠化”改革,綠色稅收政策也在逐步完善。國家稅務總局發布的《支持綠色發展稅費優惠政策指引匯編》統計顯示,目前我國共實施4方面56項涉及支持環境保護、促進節能環保、鼓勵資源綜合利用、推動低碳產業發展等方面的綠色稅費政策。其中包括:對低于規定標準排放大氣、水污染物的納稅人減征環境保護稅;對煤成(層)氣免征、對頁巖氣減征、對開采共伴生礦、低品位礦、尾礦減免資源稅;對廢棄動植物油、廢礦物油的利用免征消費稅;對環境保護項目、節能節水等專用設備、資源綜合利用、從事污染防治的第三方企業等給予企業所得稅優惠;對資源綜合利用的產品、利用風力生產的電力產品等給予增值稅稅收優惠等。2021年,國家進一步完善了資源綜合利用的增值稅政策,并修訂環境保護、節能節水項目、資源綜合利用的企業所得稅優惠目錄。

        綠色稅制改革取得積極成效

        通過稅制的綠色化改革轉型,稅收的約束和激勵作用逐步顯現,并與財政支出、金融等政策,與優化產業結構、加大環境治理力度、加強環保監管等措施共同發揮作用,在籌集環境治理資金,促進污染減排和生態環境保護、節能降耗減碳、資源節約和保護等方面發揮了積極的作用。

        促進污染物減排,改善生態環境質量。我國綠色稅制改革注重與其他環境政策協同發力,在引導企業治污減排、促進污染減排等方面取得了積極成效。從污染物減排看,“十三五”生態環境保護的9項約束性指標目標均已完成,其中,重點污染物減排等主要指標目標在2019年已提前完成。國家稅務總局統計數據顯示,自環境保護稅實施以來,2018—2020年環保稅納稅人申報的二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量和氨氮排放量年均降幅分別為3.5%、3.1%、3.8%和3.3%,每萬元GDP的污染當量從1.16下降到0.86,降幅達25.8%。2021年國民經濟和社會發展計劃中的生態環境領域的8項約束性指標目標順利完成,污染物排放持續下降,生態環境質量明顯改善。

        推動節能提效降耗,降低碳排放強度。綠色稅制改革在促進節能和提高能效、調整能源結構和減少碳排放方面發揮了重要作用。據統計,2012—2021年,我國的能耗強度累計下降26.2%,相當于完成二氧化碳減排29.4億噸。在能源結構上,煤炭消費占比逐步下降,由2012年的68.5%下降到2020年的56.8%,下降了11.7個百分點;可再生能源占比逐步提高,2020年非化石能源占一次能源消費總量的比重為15.9%,較2005年提升了8.5個百分點。在碳減排上,我國2020年單位GDP二氧化碳排放相比2015年下降18.7%,完成“十三五”下降18%的目標,較2005年下降48.4%,提前并超額完成40%—45%的溫室氣體減排目標。

        推進資源節約集約利用,有效保護資源。以水資源稅改革為例,水資源稅改革引導企業節約用水、抑制地下水超采等效應明顯。數據顯示,2020年北京、河北等10個水資源稅試點省份取用地下水水量占總水量的比例為33.5%,相比改革前2016年的41.5%下降了8個百分點;2019年地下水漏斗區面積減少44.7平方公里;2020年超采區地下水計稅取水量較改革前減少6.4%。

        面向綠色低碳發展的綠色稅制建設新任務

        現階段,我國的生態環境保護形勢依然嚴峻,實現生態文明、美麗中國建設和碳達峰碳中和目標的任務艱巨,綠色稅制還需在加快推動綠色低碳發展上發揮更大的作用。

        以推動減污降碳協同增效作為新時期的綠色稅制改革目標。當前,我國面臨著實現生態環境根本好轉和碳達峰碳中和目標的雙重任務,這意味著我國既要減污以根本改善生態環境質量,又要降碳以實現“雙碳”目標,實現減污降碳協同增效成為新發展階段經濟社會發展全面綠色化轉型的必然選擇。按照上述要求,新時期的綠色稅制應將協同推進減污降碳作為改革目標。為此,現行綠色稅制在通過環境保護稅重點促進污染減排的基礎上,還需要完善以碳減排為重點的稅收政策,并有效實現減污降碳稅收政策的協同。而完善碳減排稅收政策,則需堅持“穩中求進、先立后破”,充分考慮改革對我國經濟社會發展和能源安全等方面帶來的影響。

        進一步深化綠色稅種和稅收政策改革。在綠色稅種設計方面,建議完善環境保護稅法,適時將揮發性有機物納入征稅范圍,提高部分污染物的稅率水平,增強減免稅政策的引導作用;深化資源稅改革,適時將水資源全面納入征稅范圍,提高煤炭等資源品目的稅率,助力能源消費結構清潔低碳轉型;擴大消費稅對高污染高排放產品的征收范圍,研究適時調整成品油消費稅稅額,加大消費稅調節力度。在綠色稅收政策的制定方面,建議進一步加大對綠色低碳重點領域的稅收支持。

        加強綠色稅制的協同以及與其他政策的配合。綠色稅制是由多個綠色稅種、多項綠色稅收政策構成的制度體系,在稅制的“多稅共治”和“多策組合”上,應根據各個稅種和稅收政策的功能定位以及作用范圍進行協同配合,滿足不同綠色低碳發展領域的實際需要。同時,綠色稅制還應加強與財政支出政策、金融政策、價格政策以及其他環境政策之間的協調配合,真正形成在促進綠色低碳發展上的政策合力。

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