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      楊元偉:財政政策當下怎么辦——減稅降費還是財政支出?

      2022-05-11 | 來源:中國財富管理50人論壇 | 作者:楊元偉
      時間:2022-05-11   來源:中國財富管理50人論壇
      作者:楊元偉

        近日,中國財富管理50人論壇舉辦“當前形勢下如何提高財政貨幣政策效能”專題研討會。國家稅務總局收入規劃核算司原司長、中國國際稅收研究會常務副秘書長楊元偉在會上表示,面對新冠疫情等影響,積極的財政政策效能應得到進一步提升,核心是做好減稅降費與財政支出間的組合安排。由于各種情況的變化,減稅降費政策的效用正不斷降低,財政支出政策的空間尚未充分發掘。為平衡當前情況及遠期考量,楊元偉提出三點具體建議:其一,通過對減稅降費與財政支出的科學配置,以穩就業作為切入點,進而穩定供給,保障經濟基本盤總體穩定;其二,通過增加結構化導向的財政支出,保障經濟增長及結構優化;其三,跳出固有思維,通過改革完善社會保險費制度等創新思路,保障長遠的宏觀目標得以落實。

        以下是發言實錄整理。

        新形勢下財政政策的幾方面變化

        李克強總理在今年《政府工作報告》中提出:積極的財政政策要提升效能,更加注重精準、可持續。而作為積極財政政策主要發力點的減稅降費與財政支出的組合安排,應成為提升效能的考量重點。

        自2015年實行定向減稅和普遍性降費從而確立減稅降費的總基調起,至今已經運作了七年多?偟目,減稅降費的宏觀調控效應十分明顯和有效,但在新冠疫情出現后,也出現了以下幾個方面變化:

        一是效應面逐漸收窄。由早期的“促增長、調結構、保民生”等,逐漸演化為“穩經濟、保就業”。

        二是作用機理的變化。早期減稅降費的作用機理是創新機制,創建一種新型稅收作用機制以適應新時期國民經濟高質量發展的需要,比如“營改增”是為了理順國民經濟高質量發展的運行路徑,而當下減稅降費則更多的演化為一種降負擔的短期措施,主要目標是助企紓困。

        三是效用度有所降低。不僅是邊際效應遞減,乘數效應也呈現收縮趨勢。我們運用宏觀模型對稅收優惠的宏觀調節效應所做的數量分析表明,稅收優惠的作用周期一般為八年,效用逐年遞減。減稅降費安排的很多具體措施已實行多年,期望固化,效用度也越來越低。

        同時,靜態分析減稅降費安排對國民經濟增長的調節效應,總體呈負向,主要緣由減稅降費在促進投資的同時卻抑制了消費。近十年,就國民經濟增長,投資貢獻大于消費的年份只有2013和2020兩年。而在2021年,消費的貢獻是65%,投資是14%,進出口是21%。

        再從政府支出的角度看,政府支出中的投資消費比大約是1:3;減稅降費在企業和居民之間的分配比大約是1:0.38;居民的儲蓄系數是0.3。因此,算總賬,把居民的儲蓄加入,減稅降費大約有80~90%的份額轉變為投資,而形成消費的只有略超10%不到20%。

        另一方面,減稅降費在政府收入增幅降低和支出剛性的擠壓下,空間越來越小。2021年,政府總收入為39.79萬億,其中稅收17.3萬億,非稅收入2.98萬億,社;鹗杖9.48萬億,政府基金收入9.8萬億,另外還有從國有資本經營預算中調入的2,300萬。但是政府總收入在扣除社;鹚@得的2.3萬億財政補貼、社;鸬酿B老金等三項基本支出6.3萬億和政府基金中用于土地拆遷補償及失地農民補助的4.3萬億后,最后形成的政府可支配收入只有26.89萬億。在政府支出方面,教育4萬億、社保就業3萬億、醫療4萬億(含社;鹬С1萬多億)、國防公安2.5萬億、城鄉社區管理2萬億、農林水2.4萬億、公共交通1.2萬億、科研1萬億、住房保障0.7萬億、節能環保0.6萬億和社會公共管理1萬億等主要支出總計22.4萬億,而且其中10萬億將用于支付勞動者的勞動報酬,可見支出具有極大的剛性。22.4萬億剛性支出與26.89萬億可支配收入相比,只有4萬多億的余額,并且還有尚未計入項:地方稅收返還1.5~2萬億左右、PPP項目補貼0.4萬億左右。因此,減稅降費在政府收入中的擠占空間已經很小了。同時,受減稅降費的影響,地方財政倍感壓力。由于減稅降費結構與地方財力結構的分布差異,部分地方出現稅收返還和PPP項目補貼支出相應減少的現象。按財政部的相關規定,PPP項目支出責任不得超當地一般公共預算支出的10%,可目前實際補貼支出占項目一般公共預算支出比例約在3%~4%之間。2021年,PPP入庫項目659個、投資額13,254億元,同比減少3,954億元、下降23%。

        減稅降費后,負向影響的消彌,是通過維持或增加既有財政支出規模來實現的,積極財政政策對國民經濟增長的促進作用,更多的是由財政支出政策承載的。而要維持或增加既有財政支出規模,有兩種替補性措施:發債和國有企業利潤上繳或上解。

        國有企業利潤上繳或者利潤上解基本上屬于結構調整,對國民經濟增長的最終效應取決于不同主體之間的資源配置效率,其方向不具有確定性,有時呈現正效應,有時呈現負效應。在宏觀目標為“穩經濟”的前提下,此選擇有現實意義;若宏觀目標是為了“保增長”,由于方向的不確定,選擇時需要做更為深入和細致的延伸分析。

        相比之下,發債顯得更為合理,雖然會產生一定的擠出效應,但對國民經濟增長的效應總體是正向的。發債的負面效應主要是增加了通脹及滯脹的風險,而風險的高低,則最終取決于發債所形成財政支出的方向選擇,關鍵在于財政支出最后形成的政府投資和政府消費是屬于生產性的還是屬于消費性的。

        兩種手段科學配置,創新思維提升效能

        基于以上分析,提升積極財政政策效能的核心,是對減稅降費與財政支出進行科學的配置:

        一、當宏觀目標為穩定經濟基本盤時,合理的切入點是穩就業,通過穩就業來穩生產經營,進而穩定供給。此時積極財政政策對減稅降費抑或財政支出(主要是財政補貼)的選擇,可基于以下分析:從兩種政策的實施效應看,財政直接補貼的資金使用效率更高,但操作難度較大;減稅降費雖然較為粗放,資金使用效率較低,但操作難度小、成本低,只要將納稅人確定后將納稅人當期應繳稅款減征或免征即可。因此,從實施角度看,減稅降費更具有可操作性。但如果政策適用范圍窄,享受對象易控,則財政補貼方式更優。此外,在方式適用方面還有一種選擇,實行負所得稅制度,即對所有納稅人給予一個定額的稅收減免,無論納稅人有無交稅,都有一個固定額度的所得稅補貼,這種安排類似一種財政補貼,并具有操作簡易的特點。

        二、當下的客觀環境沒有嚴峻到積極財政政策只考慮穩就業的單一目標,我們還要考慮引領經濟增長和調結構的宏觀目標。此時,方式選擇上只有財政支出,當下的減稅降費難以產生太多的引領經濟增長和調結構的調控效果。只有通過增加財政支出的方式去擴大總需求,來實現引領經濟增長和調結構的宏觀目標。但在財政支出政策的實施過程中,應注重短期利益與長期利益的結合,注重結構性選擇。其核心是生產性投資與消費性投資的選擇,以及生產性消費與生活性消費的選擇。

        財政支出形成的消費性投資和生活性消費具有短期效應,對國民經濟當下的增長有促進作用,而不會形成經濟性投入,難以形成長期的促進效應。但是這種方式簡單易行,只要把相關的支出項目確定好,包括城市改造、個稅減免、養老保障、消費補貼、貧困救助等,就能產生相應的效果。財政支出形成的生產性投資和生產性消費,兼具短期效應和長期效應,可以形成經濟性投入而產生長期的促進效應,包括研發補貼、教育培訓、科研支出、基礎能源、公共交通等等,但是在方向和項目選擇方面有一定的難度。

        此外,推進消費升級在擴大消費中具有更為重要的意義。但現實生活中卻大量存在增量消費升級、存量消費降級的狀況,必會削弱積極財政政策在擴大消費時的正向效應。因此,要強化對商品和服務的分層管理,抑制存量消費降級。

        三、對于更為長遠的宏觀目標:建設全國統一大市場,積極財政政策需要有更新的應對思路,不能局限在當下減稅降費和財政支出的固有思維中。調整減稅降費的設計思路是一個合理的考慮,既回歸至創新機制的改革思維,更要有完善制度的具體內容,而改革和完善社會保險費制度,是一個比較迫切的事項。

        2021年,社會保險費收入總額為6.68萬億,占GDP的比重為5.84%。與同期美國的7.83%相比,低2個百分點。從法定費(稅)率看,中國是24%,美國是12.4%,中國是美國將近一倍。但從實際費(稅)率,兩國比較接近。在中國,總勞動報酬大約是55萬億,6.68萬億社會保險費收入除53萬億勞動總報酬,實際費(稅)率約為12.15%;在美國,勞動總報酬大約為11.46萬億美元,1.5萬億美元社保稅收入除11.46萬億美元勞動總報酬(2019年數),實際費(稅)率約為13.09%。

        從總水平數據上看,中國現行社會保險費制度與美國比較接近。但若從社會保險費的分省結構看,差異就顯現出來了。目前中國社會保險費占GDP的全國平均占比是5.84%,但各。ㄊ校╅g的差別很大:北京和上海平均占比是11%,西藏是10%,黑龍江、吉林、青海、新疆是8%,深圳、海南、寧夏、大連是6.5%,山東、江蘇、湖南、河南、湖北、廣東在4%左右,最低的福建只有2%。分析基本養老保險費的結構也存在著相似狀況:全國平均占比約為3%,北京和上海6%,黑龍江、吉林、深圳4%,寧夏、青海、新疆4%,湖南、河南、云南不到2%,最低的福建只有1%。美國的社會保險稅在各州的分布比較均勻。

        社會保險費的現狀,對中國構建公平合理的稅費制度有較大的影響。目前,稅收收入總量在17萬億左右,社會保險費總量為6.68萬億,比值高達40%。因此,社會保險費的負擔分布差異,已經明顯影響到了稅費總負擔在各。ㄊ校┓葜g的公平分布了。因此,改革和完善社會保險費制度應是構建中國統一大市場首先需著重考慮的改革事項。

        綜上所述,提升積極財政政策的效能,應根據宏觀經濟目標對減稅降費與財政支出做合理的組合安排,并以創新的思維完善積極財政政策的實施內容及方式。

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