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      促進新型基礎設施建設的稅收政策研究

      2022-04-28 | 來源:《稅務研究》2022年第5期 | 作者:謝芬
      時間:2022-04-28   來源:《稅務研究》2022年第5期
      作者:謝芬

        自2018年12月中央經濟工作會議首次正式提出新型基礎設施概念以來,黨中央多次強調新型基礎設施建設在宏觀經濟逆周期調節、穩定制造業投資和補齊產業短板等方面的巨大潛能。2020年,國家發展和改革委員會對新型基礎設施概念進行了界定,并將其劃分為信息基礎設施、融合性基礎設施和創新性基礎設施三種類型,涵蓋范圍逐漸拓展到了5G網絡、大數據中心、人工智能、工業互聯網、新能源汽車充電樁、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通七大領域!笆濉睍r期,我國建成了全球規模最大、普及率高、技術先進的信息通信網絡,新型基礎設施建設取得良好開局。新型基礎設施代表著現代基礎設施體系發展方向,“十四五”時期,我們要不斷擴大新型基礎設施的商業化應用,強化其對經濟社會發展的引領和支撐作用,為加快構建現代化經濟體系奠定堅實基礎,為發展數字經濟、促進共同富裕、實現高質量發展提供強勁動能。

        新型基礎設施屬于現代基礎設施體系的重要組成部分,具有基礎設施的先導性、公共性、強外部性等共性特點,同時也具有網絡性、技術更新換代快、投資風險高等新特點。政府有形之手與市場無形之手協同配合推進新型基礎設施建設,有利于更好地調動市場主體和社會資本參與新型基礎設施建設的積極性,對于引導數字經濟健康有序發展、推動傳統產業轉型升級、提升社會主義市場經濟運行效率具有重要意義。推進新型基礎設施建設需要提高新型基礎設施相關產業的稅收政策適配度、降低新型基礎設施企業的稅費負擔、提升稅收政策對新型基礎設施建設的激勵導向作用;诖,本文在科學分析新型基礎設施在現代產業體系中的功能定位基礎上,從理論上厘清稅收對新型基礎設施建設進程的作用機理,從實踐層面識別我國現有稅收政策對新型基礎設施產生的積極影響和潛在制約,進而從未來促進我國新型基礎設施建設的角度著眼,提出下一步稅收政策調整建議。

        一、新型基礎設施在現代產業體系中的功能定位

        (一)新型基礎設施在現代產業體系中的功能分析

        現代產業體系是現代化經濟體系的引擎,以現代產業體系的躍升帶動經濟體系的優化升級,既可以為深化供給側結構性改革提供目標指引,也可以為實現高質量發展提供關鍵支撐,F代產業體系是競爭優勢突出同時又面向未來的產業體系,發展現代產業體系的關鍵是將更前沿更高端的技術滲透融入各個產業,依靠先進技術賦能,持續強化競爭優勢并實現價值鏈的不斷攀升。從歷史上看,蒸汽機、電力技術和信息革命三次科技進步浪潮推動并定義了特定的經濟發展時代,世界經濟中心轉移和大國崛起也伴隨其中。而今,以互聯網、大數據和人工智能等數字技術為代表的第四次科技革命是以超鏈接為基礎的智能化變革,各國都在積極進行布局角逐。抓住這次科技革命機遇順勢推動產業發展對于實現中華民族偉大復興至關重要,“數字中國”發展戰略應運而生。黨的十九屆五中全會特別強調:要加快發展現代產業體系,推動經濟體系優化升級;要加快數字化發展,推進產業基礎高級化、產業鏈現代化。

        新型基礎設施是以新發展理念為引領,以技術創新為驅動,以信息網絡為基礎,面向高質量發展需要,提供數字轉型、智能升級、融合創新服務的現代化基礎設施體系,是促成新一輪技術革命和產業變革催化融合的最好載體。具體而言,可以從新型基礎設施的三種類型分別審視新型基礎設施在現代產業體系中的功能。一是信息基礎設施為現代產業體系要素的高效流動和優化配置提供“管道”,為經濟社會發展打通信息“大動脈”,通過降低要素匹配成本、提高資源使用效率大大提升了整個經濟體系的運行效率,為數字經濟的發展提供了底座和基石;二是融合性基礎設施通過新技術的擴展滲透對傳統產業進行數字化改造,促進其向智能化、綠色低碳和創新驅動轉型發展,是經濟高質量發展和動能轉化的重要引擎;三是創新性基礎設施為現代產業體系的迭代進化進行創新思想、新興技術和頂尖人才的聚集儲備,為現代產業體系營造良好的創新創造環境和革新動力。因而,新型基礎設施是我國產業發展的“數字土壤”,它既是現代產業體系的重要組成部分,又對產業體系中的其他部分起到引領、帶動、催化的作用,通過自我增強和輻射帶動雙重效應,提高產業體系的現代化成色,凸顯現代產業體系的先進性和競爭力。

       。ǘ笆奈濉睍r期新型基礎設施建設目標和重點

        當前我國正處于轉變發展方式、轉換增長動力的攻關期,也是建設網絡強國和數字中國的關鍵時期!笆奈濉睍r期加快新型基礎設施建設,既能通過拉動投資支撐我國現階段經濟社會發展,又符合轉型升級需要和未來經濟社會發展趨勢,在補齊短板弱項的同時做大做強發展新引擎。2021年9月22日國務院常務會議審議通過“十四五”新型基礎設施建設規劃。會議指出,“十四五”時期要推進建設以信息網絡為基礎、技術創新為驅動的新型基礎設施。隨后發布的《“十四五”信息通信行業發展規劃》提出,總體目標是到2025年基本建成高速泛在、集成互聯、智能綠色、安全可靠的新型數字基礎設施體系,為支撐制造強國、網絡強國、數字中國建設夯實發展基礎,打通經濟社會發展的信息“大動脈”?梢,數字經濟事關國家發展大局,新型基礎設施為數字經濟發展提供底座。當前,5G基站、數據中心、人工智能、物聯網等新型基礎設施建設正加速推進,但整體規模還不夠大,下一步的關鍵是擴大商業化應用,在增加鏈接密度的基礎上凸顯建設成效,構筑新型基礎設施的“研—投—建—用”良性循環機制。

        要做好我國數字經濟發展頂層設計和體制機制建設,需要部門之間分工協作,形成促進新型基礎設施建設的完善政策體系;谛滦突A設施在“十四五”時期產業優化升級中的重要地位和目標定位,多方正密集謀劃新型基礎設施建設新一輪支持舉措。比如:工業和信息化部正全面推進新型基礎設施建設,積極推動5G網絡向鄉鎮覆蓋擴展,并聯合相關部委和地方政府聚焦信息消費、實體經濟、民生服務等重點領域的15個行業拓展應用場景,將工業互聯網、區塊鏈、人工智能等新型基礎設施嵌入傳統產業發展;國家發展改革委正組織實施新型基礎設施建設工程,在教育、醫療、養老等民生領域擴展新型基礎設施的規劃布局和實踐應用,在市政、能源、交通、物流等領域加快融合基礎設施建設;稅務部門也在積極主動思考,如何更好地通過稅收政策的導向功能和激勵作用,為新型基礎設施建設營造良好的稅收環境,引導各主體積極作為,助力國家規劃和在國家規劃引領下的宏觀政策目標和發展戰略的落地落實。

        二、稅收促進新型基礎設施建設的作用機理

       。ㄒ唬┬滦突A設施的公共產品屬性及建設主體

        基礎設施是社會賴以生存發展的物質基礎,既包括為社會生產和居民生活提供公共服務的物質工程設施,如道路橋梁等交通基礎設施、水利電力設施等,也包括用于保障國家和地區各個系統正常運行的公共服務系統,如郵電通信、教育科研、商業服務等;A設施建設具有正外部性且具有明顯的投資乘數效應,對經濟社會其他領域的外溢性明顯,因而被視為國家和區域發展的先導性領域,從二十世紀三十年代美國通過擴大公共設施投資應對經濟危機沖擊以來,基礎設施建設的先導性、重要性和對其他經濟社會領域的輻射帶動作用,已經得到了學術界和實踐界的廣泛認可。

        新型基礎設施的“新”是與傳統基礎設施相對而言的。新型基礎設施因為與科技的深度融合和對社會各個領域的廣泛輻射滲透,使其進一步強化并拓展了傳統基礎設施的公共產品屬性,具體體現有四。一是新型基礎設施的科技含量更高,相應地可以大大提升基礎設施對經濟社會其他領域的支撐強度。新一輪科技革命和產業變革在加速推進,其創新性和革命性前所未有,新型基礎設施將互聯網、人工智能、區塊鏈等最新技術貫通到傳統經濟領域,對各個領域的放大效應會更加明顯。二是新型基礎設施的滲透性更強,相應地可以對經濟社會產生更全面深入的輻射帶動。相對于傳統基礎設施,新型基礎設施的穿透性、覆蓋面、精細度都有較大改觀,在宏觀、中觀、微觀三個層面都可以發揮更精準更理想的作用。三是新型基礎設施的鏈接性更好,相應地可以釋放更大的疊加效應。新型基礎設施以信息科技成果和網絡互聯為基礎形態,在流量控制和接口調整方面具有更大的靈活性,能夠將更大區域、更多資源要素整合進來。四是新型基礎設施的資源耗用更少,相應地可以大大降低對經濟社會產生的負面影響。相比于道路橋隧和水電工程對大自然的改造和土地占用,新型基礎設施大都是數字化設施,對自然資源的消耗和環境的負面影響要小得多,是更為綠色低碳的基礎設施。新型基礎設施對經濟增長、產業轉型升級、出口績效的積極影響正得到學術界的驗證。新型基礎設施具有更強的公共性,對政府與市場的分工協作也提出了更高的要求。新型基礎設施產品更新換代快,企業可以更好地發揮對市場需求敏感、試錯成本相對較低等優點,是新型基礎設施建設早期的主體力量。

        新型基礎設施作為社會發展的客觀需要和客觀存在,提高對其認識和利用程度的關鍵在于發揮相關主體的積極性和能動性。因而,加深對新型基礎設施建設主體及其行為機制的認識是提高稅收政策針對性和實施效果的前提。新型基礎設施建設主體主要包括研發者、運營者和使用者三類。具體而言,研發者主要是基于新型基礎設施的高科技屬性和技術產品迭代升級需要,涉及新型基礎設施邏輯架構和技術工具創新群體,對于這個群體的關注焦點在于激發其創新創造的意愿和能力;運營者主要是基于新型基礎設施從科研成果轉向商業等實踐應用的需要,涉及信息通信網絡運營商、新型基礎設施軟硬件規;a商等,對于這個群體的關注焦點在于調整其成本收益函數,激發其在新型基礎設施建設領域擴大投資的積極性;使用者主要基于新型基礎設施與實體經濟和傳統產業行業融合滲透進而提升鏈接密度的需要,對于這個群體的關注焦點在于鼓勵引導其進行設備產品的更新升級,擴大新型基礎設施在經濟社會生活中的普及應用。

       。ǘ┒愂沾龠M新型基礎設施建設的作用機理

        相對于傳統基礎設施,新型基礎設施在發展階段、建設運營模式等方面存在諸多差異,稅收對新型基礎設施建設的作用中介和傳輸機制以及相應的作用機理也具有特殊性,需要基于這種特殊性制定針對性的支持政策和發展策略。與傳統基礎設施相比,一方面,新型基礎設施的科技含量高,商業模式還大多處于探索期,處于剛剛起步的產業發展早期階段,投資回報存在明顯的不確定性,市場觀望情緒還比較濃厚;另一方面,新型基礎設施產品更新換代快,成長性更強,新型基礎設施建設將產生長期性且規?捎^的投資需求,有利于彰顯我國經濟活力和韌性。據中國信息通信研究院預計,未來三年,數據中心產業投資將達1.4萬億元,到2025年,5G將帶動1.2萬億元左右的網絡建設投資,直接帶動經濟增加值2.93萬億元。為此,應通過稅收政策激勵導向作用,最大限度地激發市場和民間投資活力,以不同于傳統基礎設施的創新型政策支持體系,為投資者提供穩定的市場預期,針對技術的不同發展階段采取差異化的策略,加速新型基礎設施的推廣應用。

        稅收對新型基礎設施的影響主要通過兩種途徑傳導。一是通過市場機制影響成本利潤核算。在短期內市場容量和供求價格既定的情況下,將稅收視為企業經營決策的重要成本變量進行考慮。低稅率、抵免稅和延遲納稅等代表著企業經營成本的降低,反之則代表著企業經營成本的升高,成本低則意味著更誘人的利潤水平,有利于激發更大的市場參與熱情,有利于形成更大的投資規模。新型基礎設施作為科技含量和創新要求高的行業,對其創新性人才的所得稅優惠、對科技創新和研發投入的優惠政策等,都是能夠被企業真切感受到的實實在在的利好,對于增強企業市場競爭力和投資積極性影響明顯。二是通過釋放政策信號形成發展預期,向企業傳達鼓勵和控制的發展導向。稅收優惠政策代表了政府認為現有市場供給不足且希望增加供給的傾向,在這種情況下可以給企業提供該行業發展的長期向好政策預期,對企業參與和擴大投資釋放積極信號。從動態視角看,稅收政策釋放的正向激勵作用,有利于擴大新型基礎設施投資規模,通過拓展應用領域和提升整個經濟社會互聯互通指數,形成價格下降、應用擴大、效果提升的市場均衡,并逐步推動我國新型基礎設施產業趨向成熟。

        三、稅收政策對我國新型基礎設施建設的現實影響

       。ㄒ唬┒愂沾龠M新型基礎設施建設取得的成效

        稅收對新型基礎設施建設的促進作用主要體現在三個方面。首先,對初創企業實行免稅和減稅,幫助企業分擔市場風險,有力地促進了市場主體培育。國內部分經濟較發達地區將國家重點扶持的公共基礎設施項目企業所得稅享受的“三免三減半”政策擴展應用到新型基礎設施領域,為參與新型基礎設施建設的企業分擔了早期探索風險,有效激發了市場主體參與積極性。其次,通過降低稅率、實行留抵退稅、加速折舊等稅收政策,鼓勵企業進行設備升級,擴大新型基礎設施布局應用。最后,穩步推進研發費用加計扣除,鼓勵企業將更多資金投入到研發創新領域,為我國新型基礎設施積累了更為可期的發展潛力。我國大型龍頭企業紛紛加大新型基礎設施相關的科技成果儲備力度。以中國移動為例,其標準專利儲備量位居全球運營商第一陣營,在后續發展中形成了比較明顯的競爭優勢。

       。ǘ┊斍岸愂照邔π滦突A設施建設需求的不適應

        從新型基礎設施建設的主要環節看,當前我國稅收政策與新型基礎設施建設的需求不適應突出表現在三個方面。一是從研發環節看,現有稅收政策對新型基礎設施的創新型人才和創新能力的需求回應性還不足。比如:新型基礎設施建設企業職工培訓費用只能按當年工資薪金不超過8%的比例進行稅前扣除,對企業加大人才儲備培訓無法形成有效激勵;個人所得稅優惠政策僅限定在了科技成果轉化為股權獎勵以及中小高新企業股東以未分配利潤轉增股本等領域,政策覆蓋面過窄,無法對新型基礎設施建設急需的高端人才集聚形成有效的支撐。二是從投資環節看,新型基礎設施建設企業中有相當大的比例是產生于近幾年的新興企業,大都處于早期創業階段,較難達到現行稅收優惠政策設立的認定標準,尤其是基于數據存儲計算和挖掘利用的企業在企業性質、研發支出和銷售收入方面很難達到享受稅收優惠政策的標準,導致現有稅收優惠政策對新型基礎設施建設企業的支撐力度還比較薄弱,覆蓋面也非常有限。此外,針對新型基礎設施建設企業的成本扣除方面的政策設計還有欠缺。如新型基礎設施建設企業在初創期運營中,需要花費較大比例成本用于品牌和產品應用的宣傳推廣,但現有廣告宣傳費用在不超過其銷售(營業)收入30%范圍內進行所得稅稅前扣除的稅收優惠政策未涵蓋到新型基礎設施建設領域,目前執行的15%的扣除比例遠低于其實際廣告宣傳費用占比,在一定程度上加重了企業實際稅費負擔,對社會資本參與新型基礎設施建設的積極性可能會產生抑制。三是從推廣應用環節看,近幾年受國際關系和新冠肺炎疫情影響,經濟社會發展面臨的不確定性顯著增多,很多企業的經營狀況不容樂觀,利潤空間被極度壓縮,在此背景之下,企業進行數字化、智能化改造的積極性受到了不小影響,迫切需要稅收政策發揮導向作用幫助企業走出發展困境。而固定資產加速折舊政策通過提高設備購置后的費用扣除,延遲了企業納稅義務履行時間,相當于降低了企業購買新型生產設備的資金占用成本,對企業進行主要設備的升級換代具有明顯的激勵作用。但現有的固定資產加速折舊政策,加速核算計算方式復雜,稅法和會計對于同一事項在確認和計算方面參照的規則不一致造成的稅會差異也使得財務核算工作量巨大,而新型基礎設施建設相關企業大多處于初創期,配備的財務管理隊伍的專業能力還比較有限,核算不準確可能還會埋下涉稅風險,導致相關企業的申報享受的積極性不高,政策落地還有待加強。

        四、促進新型基礎設施建設的稅收政策完善建議

        未來三年將是產業數字化全面加速推進的重要時間窗口,也是新型基礎設施建設深化創新的關鍵階段,要遵循新型基礎設施演進規律、著眼稅收政策對新型基礎設施建設的影響機理并聚焦我國當前新型基礎設施領域的稅收調整需求,積極探索構建更加具有針對性的稅收政策,重點從激發研發創新動力、吸引社會資本擴大投資、擴大推廣應用三個方面著力,為新型基礎設施建設提供更加有利的稅收政策環境,為我國數字中國、網絡強國和制造強國戰略筑基固本。

       。ㄒ唬┐龠M新型基礎設施研發創新的稅收政策

        支撐新型基礎設施的主導技術和商業模式與傳統基礎設施有較大不同,當前,承載底層技術的核心零部件的專用性強而通用性弱導致新型基礎設施仍然面臨極大的技術不確定性和市場不確定性,產業組織結構仍處于流動性階段。因而,提升關鍵軟件技術創新和供給能力、突破共性關鍵技術仍然是新型基礎設施建設的關鍵。稅收政策可以從兩個方面著力,支持新型基礎設施領域提升研發創新能力。

        一是在對新型基礎設施建設企業研發創新需求、成本結構和利潤水平進行調研的基礎上,制定針對性的研發費用加計扣除政策。研發費用加計扣除是針對企業所得稅稅基的稅收優惠方式,對于鼓勵企業增加研發投入促進創新具有明顯作用,但目前這一政策在制造業、生物與新醫藥技術行業等對場地設備要求較高的行業適用性較強,而從事新型基礎設施研發創新的人力資本密集型企業受主營業務收入占比和所屬行業范圍等方面限制,較難達到現有政策門檻。未來可以針對新型基礎設施實行不同的研發費用加計扣除稅收政策標準,擴大政策適用性。

        二是針對新型基礎設施關鍵技術需求,制定更加有效的促進創新人才集聚的稅收政策。參照集成電路產業職工培訓費用全額扣除政策,鼓勵企業加大對員工學習新思想、新技能的投入;擴展個人所得稅優惠政策覆蓋面,將現有的科技成果轉化為股權獎勵,將中小高新企業股東以未分配利潤轉增股本方面的個人所得稅優惠政策適用范圍擴大到新型基礎設施企業核心技術人員將科技成果轉化為股權獎勵,以未分配利潤轉增股本所得,這樣的稅收支持對于創新成效的影響更為關鍵。

       。ǘ┐龠M新型基礎設施投資的稅收政策

        一是將現有的關于公共基礎設施的稅收優惠政策擴展到新型基礎設施領域。更新公共基礎設施項目企業所得稅優惠目錄,根據新型基礎設施在數字中國、網絡強國和制造強國戰略中的重要地位,將新型基礎設施項目逐步增選進目錄中,對于從事國家重點扶持的新型基礎設施項目的企業實行企業所得稅“三免三減半”政策,即企業從事國家重點扶持的新型基礎設施項目的投資經營的所得,自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起,第一年至第三年免征企業所得稅,第四年至第六年減半征收企業所得稅。

        二是擴大新型基礎設施資金來源渠道,在新型基礎設施領域擴大公募REITs試行范圍,并對基礎設施公募REITs設立環節股權、資產轉讓交易的所得允許遞延納稅以支持其發展。

        (三)促進新型基礎設施推廣應用的稅收政策

        一是配合國家碳達峰碳中和戰略,通過加強資源稅和環境保護稅的征收管理,引導企業關注環境資源耗費所增加的經營成本,從而促進企業更多采用創新驅動、綠色化、數字化的新型基礎設施。

        二是提升稅務管理智能化水平,設計專門針對固定資產加速折舊的稅收管理子系統,不斷提高企業享受稅收優惠政策的便捷度,鼓勵一、二、三產業加大信息化和智能化改造升級,提升新型基礎設施覆蓋面和使用率。

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